กองทุนบริหารความมั่งคั่งแห่งรัฐ คือ การจัดการเงินลงทุนที่มีรัฐเป็นเจ้าของที่มีวัตถุประสงค์พิเศษ เพื่อดูแลเงินลงทุนในรูปของกองทุน ส่วนใหญ่จะนำเงินที่เป็นส่วนเกินของดุลการชำระเงิน หรือเงินจากการบริหารตราต่างประเทศ เงินจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ และ/หรือ เงินจากการส่งออก
เงินดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ในการลงทุนระยะยาว จึงรับความเสี่ยงได้มากกว่ากองทุนที่บริหารเงินทุนสำรองทั่วไป ซึ่งต้องบริหารแบบหลีกเลี่ยงความเสี่ยง
เงินที่จะนำมาจัดตั้ง จะเป็นเงินส่วนเกินที่ไม่ใช่เงินทุนสำรองเงินตราต่างประเทศที่มีไว้ดูแลดุลการชำระเงิน หรือมีไว้เพื่อดำเนินนโยบายการเงิน และไม่เกี่ยวกับเงินกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ หรือเงินเพื่อใช้ในการบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจ กองทุนจะมีลักษณะหลากหลาย แต่มีสิ่งหนึ่งที่เหมือนกันคือ เป็นเงินของสาธารณะ และตั้งขึ้นมาเพื่อวัตถุประสงค์ทางเศรษฐกิจมหภาค
เมื่อไรควรจะมีการตั้งกองทุนนี้ขึ้น? ในความเป็นจริงแล้วรัฐควรจะสำรวจงบดุลของประเทศว่ามีสินทรัพย์เท่าใด ทั้งนี้รวมถึงสินทรัพย์ในดิน (เช่น ก๊าซ น้ำมัน แร่) และสินทรัพย์ในอนาคต คือ รายได้จากภาษีด้วย และสำรวจหนี้สินว่ามีเท่าใด ก่อนที่จะจัดแบ่งเป็นกลุ่มสินทรัพย์เพื่อบริหาร โดยมีวัตถุประสงค์ต่างๆกัน
มีข้อสังเกตว่า รัฐจะมองการจัดตั้งกองทุนบริหารความมั่งคั่งแบบเฉพาะกิจ และมักจะคิดตั้งกองทุนขึ้นมาเมื่อดุลการชำระเงินเป็นบวกมากๆ หรือเวลามีฐานะการคลังเป็นบวกมากๆ หลายครั้งที่มีการจัดตั้งกองทุนบริหารความมั่งคั่งของรัฐ หลังจากราคาสินค้าโภคภัณฑ์ (ที่ส่งออก) เพิ่มขึ้นมาก เช่น ในช่วงทศวรรษ 1970 และในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา
แสดงว่า รัฐจะพร้อมที่จะรับความเสี่ยงมากขึ้น เฉพาะเมื่อสินทรัพย์มีมากพอถึงจุดที่รัฐเห็นว่ามีเหลือเฟือเท่านั้น ประเด็นจึงอยู่ที่ว่า จุดไหนจึงเหมาะสม?
ผู้เขียนให้ความเห็นว่า จุดเหมาะสมนั้น ต้องขึ้นอยู่กับการตกลงร่วมกันระหว่างธนาคารกลางกับรัฐบาล โดยมีข้อควรคำนึงคือมีเงินทุนสำรองเพียงพอแล้วหรือยัง และจะนำไปใช้ประโยชน์อื่นได้ไหม
ประการแรก เงินทุนสำรองต้องเพียงพอต่อการดูแลเศรษฐกิจให้หมุนเวียนไปอย่างไม่ติดขัด และสำหรับประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ ต้องดูแลป้องกันไม่ให้เกิดวิกฤติด้วย หากมองจากแนวคิดนี้ ก็จะดูแลให้มีอัตราส่วนของเงินทุนสำรองเงินตราต่างประเทศเพียงพอต่อการจ่ายคืนหนี้ต่างประเทศระยะสั้น คือหนี้ที่ครบกำหนดในหนึ่งปี
ถ้าเป็นประเทศที่ไม่มีกิจกรรมการค้าระหว่างประเทศมากนัก อาจจะต้องนำเอาหนี้เอกชนระยะสั้นมารวมด้วย เงินทุนสำรองส่วนนี้มีไว้เพื่อให้มั่นใจว่าจะสามารถชำระคืนภาระหนี้สินได้แม้ในกรณีที่ไม่มีเงินตราต่างประเทศไหลเข้ามาเลย
บางประเทศก็ควรจะมีเงินทุนสำรองในระดับที่สูงกว่านี้ โดยเฉพาะประเทศที่มีการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดสูง หรือค่าเงินอยู่ในระดับที่แข็งกว่าที่ควรจะเป็น หรือรัฐบาลมีหนี้ระยะสั้นในประเทศสูง หรือมีฐานะในตลาดอนุพันธ์มาก หรือมีระบบการธนาคารที่อ่อนแอ
ผู้เขียนบอกว่า ความต้องการเงินทุนสำรองจะลดลง หากประเทศนั้นมีอัตราแลกเปลี่ยนที่ยืดหยุ่น ภาคเอกชนทำธุรกิจต่างประเทศเป็นสัดส่วนสูง มีระบบการธนาคารที่แข็งแกร่ง มีระบบการจัดการความเสี่ยงที่ดี หรือรัฐบาลมีความสามารถในการกู้เงินจากต่างประเทศได้รวดเร็ว
ประการต่อไป ควรจะทบทวนแหล่งที่มาของเงินทุนสำรองที่เหลือเฟือนั้นว่ามาจากไหน จะมาอย่างต่อเนื่องหรือจะยืนยาวหรือไม่ และต้องดูสินทรัพย์อื่น และหนี้สินอื่นของประเทศด้วย เพื่อที่จะดูว่าจะสามารถทำอะไรอย่างอื่นได้ดีกว่าการนำมาลงทุนหรือไม่
ทางเลือกแรก คือนำไปลดหนี้ต่างประเทศ เช่น ประเทศเม็กซิโก ใช้เงินทุนสำรองในการลดภาระหนี้ในช่วงปี 2004-2005 เพราะต้นทุนเงินกู้สูง ในขณะที่หาผลตอบแทนได้ต่ำ (เพราะค่าเงินเปโซแข็งขึ้น) ทำให้งบดุลของประเทศมีขนาดเล็กลง (สินทรัพย์ลดลงในขณะที่หนี้สินลดลงด้วย)
ทางเลือกที่สองคือ บริหารรวมอยู่ในบัญชีและงบดุลของธนาคารกลาง แต่แบ่งแยกส่วนให้ชัดเจนว่าส่วนนี้เป็นการลงทุนระยะยาว แต่ผู้เขียนติงว่า โดยทั่วไปธนาคารกลางไม่สามารถรับความเสี่ยงได้มากนัก ประกอบกับการลงทุนต้องมีการลงบัญชีเงินลงทุนโดยใช้ราคาตลาด หรือ Mark-to-market จึงทำให้ทางเลือกนี้อาจไม่เป็นที่นิยม เพราะเงินลงทุนระยะยาวจะรวมถึงการลงทุนในหุ้นทุน ซึ่งอาจมีความผันผวนสูง หากให้ธนาคารกลางบริหาร นโยบายอาจจะอนุรักษนิยมมากกว่าที่ควรจะเป็น (ลงทุนในหุ้นทุนเป็นสัดส่วนที่น้อย หรืออาจจะไม่ลงทุนเลย) เนื่องมาจากเหตุผลดังกล่าว
ทางเลือกที่สามคือ จัดตั้งกองทุนบริหารความมั่งคั่งของรัฐ หรือ Sovereign Wealth Fund ขึ้น ซึ่งยังอาจจะอยู่ในงบดุลของธนาคารกลาง หรือจัดตั้งเป็นสถาบันแยกออกมา โดยมากทางเลือกนี้จะเกิดขึ้นเมื่อสถานะในสองทางเลือกแรกอยู่ในระดับที่ดีแล้ว หรือเมื่อมีวัตถุประสงค์ชัดเจนในการสร้างผลตอบแทนของเงินทุนสำรองให้เพิ่มขึ้น
เมื่อจัดตั้งกองทุนบริหารความมั่งคั่งขึ้นแล้ว รัฐจะยังสามารถเรียกเงินในกองทุนนี้มาช่วยในกรณีเกิดวิกฤติได้หรือไม่ คำตอบคือได้ค่ะ แต่ควรต้องมีการเขียนไว้เป็นหลักการให้ชัดเจน เช่น กองทุนพูลา (Pula Fund) ของประเทศบอตสวานา ตั้งเกณฑ์เอาไว้ว่าถึงจุดไหนจะยอมให้มีการถอนเงินจากกองทุนนี้มาช่วยเพื่อรักษาเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจมหภาคของประเทศ หรือในกรณีของกองทุน KIC (Korea Investment Authority) ก็เขียนไว้อย่างชัดเจนว่า สินทรัพย์ของกองทุนนี้มีสถานะเป็นเงินทุนสำรองและสามารถใช้เพื่อวัตถุประสงค์เกี่ยวกับดุลการชำระเงินได้
สัปดาห์หน้ามาดูกันต่อนะคะว่าถ้าจะตั้งกองทุนบริหารความมั่งคั่งจะตั้งอย่างไร และผู้เขียนเสนอแนะวิธีการดำเนินการของกองทุนอย่างไร
“ถึงเวลาจัดตั้งกองทุน บริหารความมั่งคั่งแห่งรัฐหรือยัง (1)”
วิวรรณ ธาราหิรัญโชติ
####
“ถึงเวลาจัดตั้งกองทุนบริหารความมั่งคั่งแห่งรัฐแล้วหรือยัง (2)”
วิวรรณ ธาราหิรัญโชติ
ในสัปดาห์ที่แล้ว ดิฉันได้เขียนถึงเอกสาร working paper ของไอเอ็มเอฟ ชื่อ Setting up a Sovereign Wealth Fund : Some Policy and Operational Considerations โดย Udaibir S. Das Yinqiu Lu Christian Mulder และ Amadou Sy ว่า การจัดตั้งกองทุนประเภทนี้มีวัตถุประสงค์อย่างไร และเมื่อไรควรจะมีการจัดตั้งกองทุนบริหารความมั่งคั่งของรัฐขึ้น
สัปดาห์นี้ จะมาดูกันค่ะว่าเมื่อรัฐบาลของประเทศหนึ่งๆ เห็นพ้องว่าจะจัดตั้งกองทุนประเภทนี้ขึ้นแล้ว จะมีขั้นตอนและสิ่งที่ต้องคำนึงถึงอะไรบ้าง
ผู้เขียนให้ข้อสรุปว่า การจัดตั้งกองทุนบริหารความมั่งคั่งแห่งรัฐนี้ แบ่งลักษณะในการจัดตั้งตามวัตถุประสงค์ได้ 5 แบบ คือ
1. บรรษัทบริหารเงินทุนสำรอง ตั้งเพื่อจัดการบริหารเงินทุนสำรองให้ได้ผลตอบแทนที่ดีขึ้น
2. กองทุนบริหารเงินสำรองเพื่อการจ่ายบำเหน็จบำนาญ
3. กองทุนเพื่อเสถียรภาพทางการคลัง
4. กองทุนเพื่อการออม
5. กองทุนเพื่อการพัฒนา ซึ่งจะใช้ผลตอบแทนมาลงทุน เพื่อการพัฒนาประเทศ
ประเทศออสเตรเลีย ไอร์แลนด์ นิวซีแลนด์ และชิลี เป็นกลุ่มประเทศที่ตั้งกองทุนขึ้นมา เพื่อรองรับสภาวะที่ประชากรสูงอายุมีจำนวนเพิ่มขึ้น จึงต้องสร้างผลตอบแทนให้เงินกองทุนเพื่อให้กองทุนมีขนาดใหญ่ขึ้น สามารถรองรับค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับบำเหน็จบำนาญและสวัสดิการสังคมที่จะมีเพิ่มขึ้นในอนาคต ประเทศที่ตั้งกองทุนเพื่อเสถียรภาพทางการคลังและเพื่อการออมในข้อ 3. และ 4. นั้น ส่วนใหญ่จะร่ำรวยมาจากการส่งออกสินค้าโภคภัณฑ์ เนื่องจากสินค้าโภคภัณฑ์มีลักษณะพื้นฐานที่สำคัญสองประการ คือ มีราคาที่ผันผวน และมีปริมาณที่ไม่สม่ำเสมอ ดังนั้น จึงต้องการมีกองทุนที่จะช่วยเกลี่ยเวลามีเงินเหลือมาก กับช่วยเติมเวลามีรายได้น้อย ตัวอย่างเช่น กองทุนของแอลจีเรีย และรัสเซีย
นอกจากนี้ หากประเทศมีทรัพยากรจำกัด เมื่อทรัพยากรหมดไป รายได้ของรัฐในอนาคตจะลดลง เพราะเก็บภาษีได้น้อย ประชากรรุ่นหลังจะลำบาก รัฐจึงต้องมีการเก็บออมเอาไว้ เพื่อให้รัฐบาลในอนาคตมีงบประมาณในการใช้จ่ายและพัฒนาประเทศ
อย่างไรก็ดี กองทุนอาจมีวัตถุประสงค์หลายข้อ หรืออาจจะเปลี่ยนวัตถุประสงค์ไป เพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปได้ โดยเฉพาะประเทศที่ส่งออกทรัพยากรธรรมชาติ ในช่วงแรกวัตถุประสงค์ของกองทุน อาจจะเพื่อรักษาเสถียรภาพ และเมื่อสินทรัพย์ของกองทุนมีขนาดใหญ่ถึงจุดหนึ่งแล้ว ทางการอาจจะขยายวัตถุประสงค์ให้กว้างขึ้นได้
สิ่งที่สำคัญที่สุด คือ วัตถุประสงค์และกิจกรรมของกองทุนต้องสอดคล้องกับกรอบเศรษฐกิจมหภาคของประเทศโดยรวม เพราะสินทรัพย์ของกองทุนบริหารความมั่งคั่ง และผลตอบแทนที่กองทุนได้รับจะมีผลต่อการเงินของภาครัฐและสภาพทางการเงินรวมถึงดุลการชำระเงิน และงบการเงินรวมของประเทศ และอาจจะส่งผลถึงความมั่งคั่งของภาครัฐ และมีผลถึงพฤติกรรมของภาคเอกชนด้วย ดังนั้น การจะทำให้บรรลุเป้าหมายนโยบายของประเทศ ต้องได้รับความร่วมมือจากผู้บริหารกองทุนความมั่งคั่ง และผู้บริหารการคลังและการเงินของประเทศ
กฎเกณฑ์ในการโอนเงิน และถอนเงินระหว่างเจ้าของกองทุนกับกองทุน ควรจะต้องมีการกำหนดให้ชัดเจน โดยแนะนำว่ากองทุนบริหารความมั่งคั่งของรัฐควรได้รับนโยบายชัดเจนว่าไม่ต้องสำรองสภาพคล่องเอาไว้เผื่อให้รัฐบาลเบิกไปใช้ แต่อนุญาตให้ลงทุนในพันธบัตรรัฐบาล ถ้าเห็นเหมาะสมและเข้ากับกรอบใหญ่ของภาคเศรษฐกิจ
กองทุนเพื่อการออมบางแห่งกำหนดแหล่งที่มาของเงินลงทุน และแหล่งใช้ไปของผลตอบแทนไว้ชัดเจน ตัวอย่างเช่น กองทุนเพื่อการเกษียณอายุของนอร์เวย์ หรือ Norway’s Government Pension Fund-Global ได้เงินจากกระแสเงินสดสุทธิจากรายได้น้ำมันทั้งหมด และจากผลตอบแทนที่ทำได้ และนำรายได้ไปช่วยการขาดดุลงบประมาณในส่วนที่ไม่เกี่ยวกับน้ำมัน โดยมองว่าในระยะยาวผลตอบแทนของกองทุนจะเท่ากับการขาดดุลงบประมาณนี้พอดี
กองทุนของรัฐบาลสิงคโปร์ หรือ Government of Singapore Investment Corporation (GIC) กำหนดไว้ว่า รัฐบาลสามารถนำเงินไม่เกินครึ่งหนึ่งของรายได้จากการลงทุน ไปใช้เป็นส่วนหนึ่งของงบประมาณได้
ข้อควรคำนึงถึงในการจัดตั้งกองทุนบริหารความมั่งคั่งแห่งรัฐ คือ การแบ่งแยกเจ้าของเงิน ออกจากผู้กำกับการจัดการกองทุน และการบริหารกองทุน โดยการดำเนินการควรต้องเป็นอิสระ แม้จะดำเนินการภายใต้โครงสร้างของธนาคารกลางโดยไม่แยกเป็นองค์กรใหม่ก็ตาม
การตั้งนโยบายการลงทุนจะต้องคำนึงถึงปัจจัยต่างๆ คือ ระยะเวลาการลงทุน ระดับความเสี่ยงที่รับได้ สินทรัพย์ที่สามารถเลือกลงทุนได้ การจัดการสินทรัพย์และหนี้สิน การเลือกสกุลเงินลงทุน สภาพคล่องที่ต้องการ และข้อกำหนดทางกฎหมายอื่นๆ ซึ่งเป็นเช่นเดียวกับการตั้งเป้าหมายของการลงทุนทั่วไป
ข้อสังเกต คือ ระยะเวลาการลงทุนต้องสอดคล้องกับระยะเวลาที่คาดว่าจะใช้เงิน และระยะเวลาที่จะสามารถทำผลตอบแทนให้ได้มากที่สุด โดยทั่วไปกองทุนเพื่อการออมจะมีระยะเวลาการลงทุนยาวมาก ส่วนกองทุนเพื่อเสถียรภาพจะมีระยะเวลาการลงทุนสั้นกว่า ทั้งยังขึ้นอยู่กับการจะนำเฉพาะผลตอบแทนมาใช้ หรือจะใช้ทั้งเงินต้นและผลตอบแทน
ผู้เขียนเตือนว่า การตั้งเป้าหมายการลงทุนว่าต้องคงเงินลงทุนเบื้องต้นไว้ เป็นการตั้งเป้าหมายที่แสดงให้เห็นว่าผู้ลงทุน (หรือเจ้าของเงิน) ไม่ยอมรับความเสี่ยงเลย ซึ่งจะทำให้กองทุนมีข้อจำกัดมากเกินไป
ในทางปฏิบัติ ช่วงเริ่มต้นอาจจะลงทุนแบบเสี่ยงน้อยให้มีผลตอบแทนส่วนหนึ่ง ก่อนที่จะเพิ่มความระดับความเสี่ยงที่รับได้ในภายหลัง เพื่อผลตอบแทนที่สูงขึ้น
สำหรับการเลือกลงทุนจะคล้ายกับหลักการที่นักวางแผนการเงินใช้ คือ ถ้าลงทุนระยะสั้น จะลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงต่ำ แต่ส่วนที่ลงทุนระยะยาวสามารถลงทุนเพิ่มในสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงสูงขึ้นได้ เพื่อคาดหวังผลตอบแทนในระยะยาวที่สูงขึ้น ผู้เขียนเตือนว่า กฎทั่วไป คือ ไม่ควรลงทุนในสินทรัพย์ที่ไม่เข้าใจเพียงพอ
การเลือกสกุลเงินที่ลงทุนต้องให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ด้วย อาทิเช่น กองทุนเพื่อดูแลเสถียรภาพของประเทศที่มีการส่งออกสินค้าโภคภัณฑ์ อาจเลือกลงทุนในสกุลเงินที่ขึ้นลงตรงกันข้ามกับราคาโภคภัณฑ์ และโดยทั่วไป ไม่ควรลงทุนในสกุลเงินที่ค่าเงินของตนผูกอยู่
ผู้เขียนเห็นว่า การจ้างผู้จัดการภายนอกอาจมีความชำนาญและเข้าถึงตลาดได้ดีกว่า และผู้บริหารกองทุนจะสามารถมุ่งความสนใจไปที่การจัดแบ่งสัดส่วนการลงทุนได้ดีกว่า
ผู้สนใจศึกษาจากต้นฉบับสามารถดูได้จากเว็บไซต์ของไอเอ็มเอฟค่ะ www.imf.org
